Давайте сначала обозначим, какие интеграционные проекты актуальны для России и стран Центральной Азии по отдельности, какие из них являются общими, какие внешние проекты предлагаются?
Я понимаю интеграцию как высшую форму сотрудничества между государствами с готовностью сформировать наднациональные органы, которым передаётся определённая часть полномочий в политической и экономической сферах. Это готовность стран идти на ограничение части своего суверенитета для того, чтобы быть вместе.
Что касается евразийского пространства, то набор интеграционных проектов здесь довольно ограничен. Наиболее перспективный из них – это проект Евразийского экономического союза (ЕАЭС – ред.), отличительными чертами которого являются формирование наднациональных органов и передача им части суверенитета.
Я бы не стал говорить о Содружестве независимых государств (СНГ – ред.) как интеграционном проекте. Это не столько интеграционный проект, сколько попытка сохранения культурных и личностных связей не только на уровне элит, но и на уровне простого народа. В этом его слабость и в этом его сила.
Можно выделить военно-политический блок под названием Организация договора о коллективной безопасности (ОДКБ – ред.). Но интеграция, на мой взгляд, предполагает больший упор на экономику, финансы и гуманитарное сотрудничество.
Говорить о других предлагаемых форматах, наверное, не стоит в связи с тем, что они либо «умерли», не став чем-то серьёзным, либо в принципе не претендовали никогда на что-либо серьёзное.
Гораздо больше интересуют проекты, которые, пусть и не являются в полной мере интеграционными, но имеют серьезную политическую составляющую. Это формат, который формируют США в Центральной Азии – «С5 + 1» (5 стран Центрально-Азиатского региона и Соединённые Штаты). Формат более-менее регулярных встреч министров иностранных дел перечисленных стран. Он интересен с точки зрения того, как страна, которая не готова вкладываться экономически и военно-технически, за счёт политического имиджа и умелого использования инструментов «мягкой силы» может стать серьёзным актором в региональной политике.
Несомненно, можно говорить о китайском проекте (но это опять же не интеграция) – «Один пояс, один путь» или, как любят говорить в Китае, экономическая инициатива.
С точки зрения других внешних проектов, которые предлагают странам Центральной Азии, можно выделить проект, продвигаемый быстро развивающейся Индией, где происходит кристаллизация геостратегических интересов. В рамках политики расширенного добрососедства Индия обращает на Центральную Азию очень серьёзное внимание. И проведение в январе 2019 года первой встречи министров иностранных дел в формате «Индия + Центральная Азия + Афганистан» знаменует собой будущие перспективы сотрудничества. Я думаю, что данный формат будет только расти, институционализироваться, укрепляться. Это опять же не интеграционный проект, но всё же инициатива, предполагающая очень широкий спектр сфер сотрудничества. В связи со всем вышеперечисленным нужно понимать, что неминуемо повысится градус напряженности в Центрально-Азиатском пространстве между Россией, Китаем, Соединенными Штатами и, возможно, Европейским Союзом, который в последнее время теряет свои позиции в регионе.
Начнем постепенно: Вы упомянули Евразийский экономический союз, как один из наиболее перспективных интеграционных процессов для России и стран Центральной Азии. Чем это можно объяснить? Как Вы видите перспективы его развития?
Преимущества ЕАЭС заложены в самой идее формирования экономического союза постсоветских стран, объединенных во много еще сохранившимися технологическими связями и схожими экономическими моделями. Нельзя также сбрасывать со счетов значение культурного, гуманитарного, образовательного фактора, которые объединяют эти страны.
Я всегда говорю, что важнейшим событием на территории постсоветского пространства с точки зрения формирования интеграционных объединений стал 2010 год. Он является серьезным водоразделом, который делит историю интеграции на «до и «после».
До 2010 года существовали различные форматы интеграционных объединений, оказавшиеся недостаточно эффективными, как ЕврАзЭс, СНГ, в Центральной Азии – это Центральноазиатское экономическое сообщество, которое трансформировалось в Организацию центральноазиатского сотрудничества. Этот период я называю «конкурсом интеграционных инициатив»: каждая страна считала своим долгом обязательно выдвинуть какую-нибудь инициативу.
В 2010 году был сформирован Таможенный союз, который затем трансформировался в Евразийское экономическое пространство (ЕАЭП), а после – в Евразийский экономический союз. Стало понятно, что формируется серьезное интеграционное объединение с серьезными задачами: единые рынки капиталов, труда, единый энергетический рынок. В будущем будет решаться задача единого валютного рынка с внедрением даже, может, единой валюты и основанием единого инвестиционного центра. Иными словами, ЕАЭС изначально задумывался как долгосрочный интеграционный проект с серьезными основаниями и потенциалом, чтобы стать реальным объединением.
Сила ЕАЭС в том, что ее члены идут на формирование наднациональных структур, куда передается определенная часть полномочий национального государства, пока небольшая: вопросы тарифного и технического регулирования. Для большей эффективности интеграционного объединения необходимы наднациональные структуры с более серьезными полномочиями.
В этом проблема ЕАЭС и других интеграционных объединений. Пример Европейского союза показывает, что с передачей больших функций, снижаются возможности национальных правительств оперативно, гибко и быстро реагировать на социальные, политические, экономические процессы. Раздувшийся наднациональный аппарат ЕС показал свою неэффективность в вопросе нелегальной миграции в середине 2010-х гг.: правительства были ограничены в полномочиях, при этом подавляющее большинство населения стран выступало против политики Брюсселя. Противоречия между интересами национальных государств, составляющих интеграционные объединения и интересами наднациональной бюрократии все больше углубляются.
ЕАЭС при всех благих намерениях будет обязан пройти этот путь: от слабых наднациональных структур, которые мы видим – ведь роль и место структур вроде Евразийской комиссии пока еще незначительны. Рано или поздно встанет вопрос передачи части суверенных функций наднациональным органам Евразийского экономического союза. С одной стороны, это повысит эффективность структур, с другой – будет приводить к серьезным разногласиям на уровне национальных правительств и в их отношениях с ЕАЭК. Все это нужно видеть и понимать. Даже пример Узбекистана, который очень осторожно относится к вопросам вступления в ЕАЭС, показывает, что эти вопросы осознаются. Идет поиск пути, как совместить стимулы экономического роста от вступления в объединение с вопросами сохранения национального суверенитета.
Выбор всегда есть и будет – что важнее и как это соединить. Сейчас Узбекистан проходит трудный и, к моему удовлетворению, прозрачный процесс обсуждения на уровне правительства, парламента, политических партий, экспертного сообщества плюсов и минусов вхождения Узбекистана в ЕАЭС. Центральное направление определено – Узбекистан будет вступать постепенно. На первом этапе он будет работать над получением статуса наблюдателя в Евразийском экономическом союзе, затем осваиваться, узнавать его изнутри. Следующим этапом вполне может быть заключение соглашения с ЕАЭС о зоне свободной торговли. Позже Узбекистан будет приводить в соответствие с требованиями ЕАЭС свою регулятивную систему, систему технических стандартов, санитарно-эпидемиологических стандартов. Лишь тогда он сможет задуматься о том, чтобы стать полноправным членом этого интеграционного объединения. По моему мнению, это очень правильный процесс эволюционного, нешокового варианта вступления.
Если «Один пояс, один путь» не является интеграционным проектом, как мы понимаем интеграцию в классическом ее понимании, то это все же инициатива или что-то другое?
У интеграционного проекта и направления есть определенный набор черт и характеристик, которые в классическом понимании присутствуют. Ни под одно из этих классических определений инициатива Китая «Один пояс, один путь» не подходит. Работа в рамках этого проекта ведется Китаем отдельно с каждой из стран: с Пакистаном, Турцией, Казахстаном, Кыргызстаном, Узбекистаном вплоть до Италии и Греции, где реализуются проекты морских портов и портовой инфраструктуры. Поэтому нет главного, что характерно для любого интеграционного проекта – попытки работать коллективно. Есть лишь Китай с его потенциалом экономическим, финансовым, инвестиционным, технологическим, кадровым и есть страны расположенные на пространстве инициативы «Один пояс, один путь».
У стран Центральной Азии, работающих с Китаем в одиночку, нет потенциала для ведения диалога на равных. При этом подавляющее большинство проектов в рамках инициативы «Один пояс, один путь» носят национальный характер: Китай разговаривает с национальным правительством, выделяет инвестиции, технологии, кредиты, кадры, и проекты реализуются.
За исключением проектов строительства высокоскоростных железных дорог между Китаем, Казахстаном и Россией, я не вижу проектов, которые носили бы многосторонний характер. Это всегда связка Китай - и какая-либо страна, нуждающаяся в развитии инфраструктуры, определенных отраслей. Поэтому никак нельзя назвать эту инициативу даже подобием попытки сформировать какое-то интеграционное объединение.
Китай всегда был больше заинтересован, например, в создании зоны свободной торговли ШОС, чего не скрывал. В ходе переговоров удалось этот вопрос сдвинуть до 2023-2024 гг. Однако со временем вопрос встанет на повестку дня – Китай будет дальше продвигать эту идею, что принесет больше политических, экономических и социальных последствий.
Мое понимание инициативы Китая ОПОП следующее: это попытка сформировать пространство для сотрудничества. Необходимо между двумя центрами на востоке и западе евразийского континента провести дорожку, мост, огромный коридор, состоящий из десятков различных транспортных артерий для торговли.
За последние годы вновь стала актуальна повестка центральнозиатской внутрирегиональной интеграции, как Вы оцениваете ее перспективы? Станет ли она самостоятельным проектом, или ее реализация будет проходить в контексте других действующих инициатив?
Начиная с 1991 года, когда распался Советский Союз и сформировались независимые государства Центральной Азии, вопрос о центральноазиатской интеграции стал компонентом региональной политики всех стран региона. С 2005-2006 года выдвигались и даже реализовывались интересные интеграционные проекты. Это Центральноазиатское экономическое сообщество – организация, которая объединяла все страны региона. С другой стороны, это Организация Центральноазиатское Сотрудничество с очень глубоким форматом отношений, с едиными рынками труда и капиталов, с единым банком.
Но эти интеграционные проекты оказались нежизнеспособными в силу того, что невозможно одновременно делать две вещи. Все страны в этот период проходили этап формирования новой государственности, национальных идентичностей. При этом политика во всех странах региона (где-то очень жестко, где-то мягче) была этнократической – новая государственность формировалась на основе интересов одной государствообразующей или титульной нации. В этих условиях очень трудно идти на реальную интеграцию с передачей в действующие наднациональные органы части своего суверенитета. Это не просто неготовность элит, это невозможно сделать. В Центральной Азии все страны оказались к этому не готовы. Даже идея, выдвинутая Президентом Узбекистана в 2006 году, об общем рынке была отклонена. То есть попытки создания интеграционных форматов всегда были, но натыкались на практические трудности экономического и политического характера. Поэтому центральноазиатской интеграции до сих пор не было, и нет.
Новый этап попыток ее формирования начался после вступления на пост Президента Узбекистана Шавката Мирзиеева. Он объявил о кардинальном изменении форматов внешней политики республики на региональном уровне и планах по формированию пояса добрососедства и сотрудничества в Центральной Азии. Узбекистан смог побудить региональную активность, благодаря своему ключевому положению. Даже географически, это единственная страна, которая граничит со всеми другими в регионе.
К сожалению, после 2005 года лидеры 5 стран Центральной Азии ни разу не собирались вместе в центральноазиатском формате. Это было очень ощутимо, воспринималось, как ненормальность. И одной из первых внешнеполитических инициатив Президента Мирзиеева и его команды стала неформальная встреча глав государств региона в Астане в марте 2018 года.
Учитывая горький опыт предыдущих попыток формирования интеграционных объединений, Узбекистан сделал ставку на неформальный характер саммита или консультативной встречи. Благодаря этому в ноябре 2019 года в Ташкенте удалось провести второй неформальный саммит, куда в первый раз приехал Президент Туркменистана Берды Мухаммедов. На мой взгляд, она прошла довольно результативно. Прежде всего произошла институциоанализация – был определен регламент встреч: все президенты подтвердили, что будут участвовать в регулярных саммитах, минимум один раз в год. Саммиты будут проходить по очереди в каждой из стран региона. Следующая встреча должна состояться в 2020 году в Кыргызстане. И самое важное, были определены сферы, где сотрудничество обязательно – сферы транспорта, энергетики, обеспечения экологической безопасности стран региона, включая и вопросы водно-энергетического баланса в регионе. Кроме того, было принято решение о создании рабочей группы во главе с министрами иностранных дел, которая будет разрабатывать дорожные карты сотрудничества с указанием конкретных проектов, сроков их реализации и ответственных по общим интересным направлениям.
Как мне кажется, на сегодняшний день это наиболее удачный и мудрый подход. Были сделаны выводы из предыдущего неудачного опыта создания интеграционных объединений: единое историческое прошлое, схожие культуры и языки оказались недостаточными, чтобы сформировать единое интеграционное пространство. Необходимо хотя бы в формате регулярных ежегодных встреч, с помощью создания рабочих групп и комиссий стараться решать вопросы общерегионального характера через реализацию конкретных проектов. Данный подход может дать гораздо больше – возможно, динамика не будет такой быстрой, но она будет реальной.
Формат проведения консультативных встреч, неформальных саммитов глав государств имеет серьезные перспективы и будет продолжаться. Что касается формирования полноценного интеграционного объединения в Центральной Азии – это очень долгий и трудный процесс, который вряд ли достижим. Мое мнение – нужен формат не региональной интеграции, а кооперации, кооперационных связей, цепочек добавленной стоимости между странами региона – это может быть труднее, но долговечнее и гораздо серьезнее, чем легковесные заявления о тысячелетнем братстве. Нужно уходить от таких пустых слов об интеграции и говорить именно о кооперации в регионе Центральной Азии.